La ampliación de los BRICS le ofrece a África un campo más amplio de posibilidades económicas al acercar al continente a algunos de los mercados más grandes del mundo, a importantes fuentes de financiamiento para el desarrollo y a países que cuentan con capacidades sustanciales en los sectores de la manufactura, la energía, la infraestructura, los productos farmacéuticos, la agricultura y las tecnologías avanzadas. En un momento en que las relaciones económicas internacionales se están fragmentando cada vez más, esta gama más amplia de relaciones brinda a los países africanos un mayor margen de maniobra.
Sin embargo, una mayor variedad de socios comerciales, financiadores y socios tecnológicos tendrá un significado considerablemente menor si África continúa exportando materias primas, importando tecnologías sofisticadas y ocupando los eslabones inferiores de las cadenas de valor globales, ya que el destino de nuestros productos básicos podría diversificarse sin que ello altere fundamentalmente nuestra posición en la división internacional del trabajo. El problema nunca ha sido la dirección de la extracción, sino su estructura.
Por lo tanto, esta debería ser la pregunta central de África respecto a los BRICS al entrar en su tercera década: ¿cómo utilizamos esta configuración cambiante de relaciones económicas para desarrollar el poder productivo en el continente? La medida del compromiso de África con los BRICS no puede ser simplemente el aumento del comercio, la inversión o el financiamiento de infraestructura, sino que debe ser, cada vez más, si estas relaciones permiten a las economías africanas convertir sus minerales, recursos energéticos, mano de obra, conocimiento y el mercado continental en expansión en una mayor capacidad productiva, tecnológica e institucional.
La experiencia de África confiere a esta pregunta una importancia histórica particular. El continente ha estado profundamente integrado en la economía mundial durante siglos, pero en gran medida a través de una estructura económica en la que los minerales y los productos básicos agrícolas recorrían enormes distancias, mientras que gran parte del valor de procesamiento, manufactura, tecnología y financiero asociado a ellos se acumulaba en otros lugares. Esa estructura sigue siendo reconocible en las economías que exportan petróleo crudo e importan productos petrolíferos refinados, exportan minerales e importan maquinaria y componentes manufacturados, y exportan productos agrícolas e importan bienes procesados derivados de la misma base productiva.
Por lo tanto, el desafío poscolonial nunca ha consistido en comercializar más, sino en desarrollar las capacidades productivas que permitan a las economías africanas retener más valor de lo que producen. Sin embargo, esto se ha vuelto más difícil, ya que varias economías han experimentado una desindustrialización prematura antes de que la manufactura alcanzara la escala necesaria para absorber un gran número de trabajadores y sostener el crecimiento de la productividad. Las empresas nacionales suelen ser pequeñas, las redes de proveedores siguen siendo limitadas y la relación entre las universidades, las instituciones técnicas y la industria suele ser débil. La infraestructura sigue reflejando con demasiada frecuencia la lógica histórica de trasladar las materias primas desde los sitios de extracción hasta los puertos, en lugar de conectar los centros de producción africanos.
La Zona de Libre Comercio Continental Africana abre la posibilidad de cambiar la escala con la que abordamos algunos de estos problemas. Un mercado continental puede sustentar formas de especialización industrial que los mercados nacionales más pequeños no pueden, pero el acuerdo solo adquirirá su pleno significado para el desarrollo cuando las empresas africanas posean la capacidad productiva para abastecer ese mercado. La reducción de aranceles genera oportunidades comerciales; sin embargo, por sí sola no produce las empresas, la electricidad, la logística, el financiamiento, las habilidades y las normas técnicas necesarias para aprovechar esas oportunidades.
El surgimiento de los BRICS genera nuevas posibilidades dentro de este proyecto africano, pero no garantiza el resultado. Consideremos los minerales necesarios para la transición energética mundial. Los países africanos cuentan con importantes yacimientos de manganeso, metales del grupo del platino, cobalto, litio y otros minerales necesarios para las baterías, la movilidad eléctrica, los sistemas de energía renovable y la economía de bajas emisiones de carbono en general. Varias economías de los BRICS ya representan fuentes sustanciales de demanda de estos minerales, y es probable que sus ambiciones industriales y tecnológicas aumenten aún más esa demanda. La pregunta es si esto puede estructurarse para apoyar el procesamiento, el refinado y la manufactura en África, en lugar de simplemente acelerar la exportación de mineral sin procesar. Para Sudáfrica, esto implica preguntarse si sus recursos minerales, su base industrial consolidada, sus instituciones científicas y sus capacidades de ingeniería pueden respaldar nuevas actividades en el ámbito de las baterías, las celdas de combustible, la movilidad eléctrica y los equipos de energía renovable. En otras partes del continente, la extracción de minerales puede vincularse progresivamente con el refinado, el procesamiento, la fabricación de componentes, los servicios de ingeniería y las habilidades técnicas.
En consecuencia, la integración regional debe convertirse tanto en un proyecto industrial como en un proyecto comercial. Una cadena de valor africana viable para las baterías no tiene por qué reproducirse dentro de las fronteras de un solo país. Los minerales extraídos en una economía pueden procesarse en otra; los componentes pueden fabricarse donde ya existan capacidades industriales, y el ensamblaje puede realizarse cerca de mercados suficientemente grandes. El objetivo estratégico debería ser conectar estas capacidades en todo el continente, de modo que la integración regional amplíe progresivamente el número de empresas, trabajadores y economías africanas que participan en actividades de mayor valor agregado. Las instituciones regionales han reconocido esta oportunidad. Tanto la SADC como la SACU han desarrollado recientemente estrategias para aprovechar los recursos minerales críticos de sus miembros con fines de desarrollo industrial, en lugar de la exportación de materias primas, incorporando la agenda de beneficiación dentro de los marcos regionales en lugar de dejar que cada país la negocie por su cuenta. La pregunta para los socios de los BRICS es si su financiamiento de infraestructura puede conectar la producción regional en lugar de reforzar la geografía económica extractiva que canaliza todo hacia los puertos.
La experiencia de Indonesia resulta instructiva en este sentido. Al restringir la exportación de mineral de níquel sin procesar, Indonesia utilizó su dotación de recursos como un instrumento de política industrial, impulsando la inversión en las etapas posteriores de la cadena de valor – como el refinado y el procesamiento nacionales – y generando una expansión medible de la actividad manufacturera en torno al sector minero. Las condiciones en Indonesia difieren de las que prevalecen en las economías africanas productoras de minerales, y ningún enfoque único puede transferirse sin adaptación; sin embargo, la lógica subyacente – que un país con importantes recursos minerales puede utilizar su posición en las cadenas de suministro globales para afianzar la capacidad productiva en lugar de satisfacer la demanda – es directamente relevante para el debate africano. Los marcos de la SADC y la SACU permiten la aplicación colectiva de esa lógica, en lugar de hacerlo de manera individual, lo que fortalece considerablemente la posición negociadora de los Estados miembros.
La cooperación de los BRICS puede integrarse directamente en este espacio de desarrollo. Sus miembros poseen colectivamente las capacidades que las economías africanas requieren: financiamiento industrial, manufactura avanzada, tecnologías energéticas, sistemas digitales, tecnologías agrícolas, productos farmacéuticos, experiencia en logística y grandes mercados de consumo. Por lo tanto, el objetivo estratégico africano debería ser utilizar estas relaciones para cerrar brechas productivas específicas, en lugar de abordar a los BRICS principalmente como otro destino para las materias primas. La prueba de cada alianza consiste en determinar si deja a las empresas más fuertes, a los ingenieros más capacitados, a las redes de proveedores más sólidas y a las instituciones reguladoras mejor equipadas que antes.
Esto requiere una gestión estatal orientada al desarrollo, entendida no como un compromiso retórico con el papel del Estado en el desarrollo, sino como la capacidad organizada de las instituciones públicas para identificar oportunidades productivas, dirigir financiamiento hacia ellas, negociar alianzas tecnológicas en términos que generen capacidades, coordinar los diferentes instrumentos de política que requiere la transformación productiva y mantener ese esfuerzo a pesar de las inevitables dificultades de implementación. La capacidad estatal, en este sentido, es la forma operativa de la soberanía en la práctica. Un gobierno puede poseer todos los atributos formales de la autoridad soberana y, al mismo tiempo, carecer sistemáticamente de la capacidad institucional para negociar eficazmente con el capital internacional, hacer cumplir los acuerdos, canalizar los recursos financieros hacia fines de desarrollo o desarrollar el conocimiento regulatorio que distingue una alianza tecnológica beneficiosa de otra forma de dependencia.
Los desafíos en materia de infraestructura y tecnología ilustran las implicaciones prácticas. Gran parte de la red de transporte de África sigue reflejando una geografía económica extractiva. La próxima generación de infraestructura debe conectar las economías africanas y vincular los corredores de transporte con las instalaciones de procesamiento, los parques industriales, los sistemas energéticos, las universidades, las ciudades y los mercados regionales, en lugar de limitarse a transportar materias primas de manera más eficiente hacia los puertos. Cuando un país africano adquiere tecnología sofisticada, la pregunta relevante es qué queda después de la transacción: si nuestros ingenieros la comprenden, si nuestras universidades pueden enseñarla y mejorarla, si las empresas nacionales pueden ingresar a sus cadenas de suministro y si podemos adaptarla progresivamente a las circunstancias locales. El valor para el desarrollo de las alianzas tecnológicas radica, en última instancia, en las capacidades que dejan tras de sí, y la capacidad del Estado es lo que determina si esas condiciones se incluyen en los acuerdos y se hacen cumplir cuando los socios se resisten a ellas.
Las finanzas son un asunto igualmente apremiante en el contexto africano. Los grandes proyectos de infraestructura pueden atraer capital de los BRICS, pero los pequeños fabricantes nacionales y los proveedores regionales suelen carecer del financiamiento a largo plazo necesario para expandir la producción, cumplir con las normas técnicas e ingresar a las cadenas de valor. Los mecanismos de financiamiento de los BRICS, incluido el Nuevo Banco de Desarrollo, podrían aportar una contribución africana particularmente trascendental al complementar las grandes inversiones en infraestructura con financiamiento para empresas productivas, redes de proveedores y proyectos industriales.
Para África, estas posibilidades no se materializarán automáticamente. El continente posee muchos de los minerales de los que dependerán las industrias emergentes, la población más joven de todos los continentes, un enorme potencial de energía renovable y un mercado continental cuya importancia crecerá considerablemente durante este siglo. Sin embargo, la historia ofrece amplias pruebas de que los recursos naturales, por sí solos, no generan desarrollo, y las responsabilidades que se derivan de este entendimiento recaen principalmente en los Estados africanos y no en ningún socio externo. Los BRICS no pueden desempeñar estas funciones en nombre de África, ni deberían hacerlo. Lo que sí puede hacer es ampliar la gama de instrumentos a disposición de los países que persiguen una transformación productiva.
África, por lo tanto, plantea a los BRICS tanto una oportunidad como un desafío: la oportunidad consiste en una gama más amplia de mercados, financiamiento, tecnologías, socios industriales y experiencias de desarrollo, mientras que el desafío radica en si el continente utiliza este mayor margen de maniobra para cambiar su estructura productiva o simplemente para diversificar los destinos a los que exporta sus materias primas. Los BRICS puede ampliar el campo de posibilidades de África, pero no pueden determinar qué es lo que África construya dentro de él. El orden internacional cambiante puede brindar a África un mayor margen de maniobra, mientras que el poder productivo determinará qué podemos hacer con ese margen.
